——訪農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠

　　“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要探索

　　記者:如何理解農村土地的“三權分置”?

　　宋洪遠:中央明確提出,堅持農村土地集體所有,所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉,主要針對的是農村土地中的承包地。按用途分類,我國農村土地分為農地和建設用地兩大類,其中90%以上是農地,而農地中90%以上是承包地。承包地,既是農戶最重要的生產資料,也是新型經營主體發展規模經營的基本要素。加強對承包地的保護,是促進土地流轉,實現規模經營的重要前提。

　　“三權分置”是個新提法,其核心是承包權和經營權的分離分置問題。這是深化農村土地制度改革的實踐探索,體現了中國特色農村土地制度改革的理論創新。首先要明晰產權,這是引導土地有序流轉的重要基礎。只有推進土地承包權確權、放活土地經營權,才能消除土地流轉中的諸多不確定性,破解農業生產中的制約性因素,解決“誰來種地”問題,更好地保障國家糧食安全。

　　記者:如何實現“三權分置”,應注意哪些問題?

　　宋洪遠:下一步深化農村土地制度改革,必須把落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權作為基本遵循。

　　落實集體所有權,就是要積極探索農村土地集體所有制的實現方式,建立健全適應市場經濟要求和農村實際的土地產權制度。同時行使好農村集體的管理監督權,發揮好集體的組織、服務功能。

　　穩定農戶土地承包權,就是確保在承包期內,不得強迫農民放棄承包的土地。不論承包經營權如何流轉,集體土地承包權都屬于農民家庭,其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。

　　放活土地經營權,就是要鼓勵創新土地流轉形式,發展多種形式的適度規模經營;加強土地流轉服務體系建設,為流轉雙方提供服務,保護流轉雙方的權益。

　　堅持從國情和農村實際出發。土地流轉和規模經營發展是客觀趨勢,但必須看到這是一個漸進的歷史過程,不能脫離實際、脫離國情。人多地少是我國的基本國情,各地農村情況千差萬別,土地流轉和規模經營必須因地制宜、循序推進,與城鎮化進程相適應,與農業社會化服務水平提高相適應。否則,片面追求流轉速度和超大規模,就會欲速則不達。

　　嚴守耕地紅線,維護農民合法權益,讓農民吃上“定心丸”

　　記者:做好農村土地制度改革,需完善哪些配套制度?

　　宋洪遠:實行“三權分置”,需要做好相關要素市場的基本制度安排。

　　首先要健全土地承包經營權登記制度,強化對農戶承包地權益的保護,真正讓農民吃上“定心丸”。按照《物權法》要求,完善合同、健全登記簿、頒發權屬證書,確認農戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利。去年中央1號文件明確要求“用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。目前全國1611個縣(市、區)、15.3萬個村開展確權試點工作,為下一步全面推開積累了經驗。

　　其次是建立健全土地承包經營權流轉市場,健全土地流轉管理和服務體系,完善縣鄉村三級服務和管理網絡,鼓勵有條件的地方發展土地流轉中介服務組織。

　　此外,還要建立抵押物及其資產的評估機制、處置機制,完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。農民有了承包經營權證后,想去抵押、擔保、融資,甚至入股農業產業化經營,需要有資產評估、處置機制,同樣也需要完善的二級市場。這些配套制度都需要不斷完善。

　　記者:深化農村土地制度改革,應堅守哪些原則?

　　宋洪遠:堅守三條底線:即堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損,這也是今后我們推進農村土地制度改革必須堅守的基本原則。

　　嚴守18億畝耕地紅線,這是推進農村土地制度改革的底線,決不能逾越。要采取嚴格的管控性措施,堅持土地用途管制,嚴格永久基本農田保護,做到各類建設少占地、不占或少占耕地,以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長。

　　堅持農村土地集體所有,維護農民合法權益。在土地流轉過程中,堅持依法自愿有償,尊重農民流轉主體地位,村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉,讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。同時確保流轉土地用于農業生產,重點支持糧食規模化生產。

　　延伸閱讀

　　從兩權分置到三權分置　　

　　發端于農村的那場改革仍記憶猶新。上世紀70年代末，包產到戶實現了農村土地所有權和承包經營權的“兩權分置”，解放了農村生產力。

　　當前工業化、城鎮化快速發展，大量人口和勞動力離開農村，原來家家戶戶都種地的農民出現了分化，在大多數農村地區，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟。

　　黨的十八大提出，要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式適度規模經營。一系列農村土地制度改革政策密集出臺：

十八屆三中全會首次提出：賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

　　2014年的一號文件，從完善農村土地承包政策、引導和規范農村集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地管理制度、加快推進征地制度改革四方面，進一步深化農村土地制度改革。

　　2014年11月，中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確提出了“三權分置”；12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議又審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。兩個《意見》關注農村最重要的“四塊地”，這也意味著，我國新一輪農村土地制度改革試點大幕正徐徐開啟。